信息來源：企業(yè)網(wǎng) 

  2015年以來，美國政府陸續(xù)推出多項有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的重要措施。2月，發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》，提升網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略地位，規(guī)劃綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、外交和軍事手段預(yù)防和反擊網(wǎng)絡(luò)攻擊，①白宮發(fā)起促進(jìn)私營部門與政府共享網(wǎng)絡(luò)安全信息的倡議。②4月，奧巴馬簽署行政命令，對網(wǎng)絡(luò)攻擊實行經(jīng)濟(jì)制裁，③隨后國防部推出新《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》，突出積極防御、主動進(jìn)攻和全面威懾戰(zhàn)略；④國會眾議院也推動“網(wǎng)絡(luò)安全增強法案”，加強網(wǎng)絡(luò)安全信息共享和隱私及公民權(quán)利保護(hù)；⑤新修訂的《美日防衛(wèi)合作指針》也正式納入網(wǎng)絡(luò)防御合作的內(nèi)容。⑥這一系列政策調(diào)整反映出美國進(jìn)一步尋求網(wǎng)絡(luò)空間絕對安全和維持網(wǎng)絡(luò)空間優(yōu)勢地位的意圖，也包含了“棱鏡計劃”等網(wǎng)絡(luò)情報項目曝光后修復(fù)關(guān)系和重建信任的努力。值得注意的是，美國政府既將所謂中國竊取網(wǎng)絡(luò)商業(yè)機(jī)密等威脅作為政策調(diào)整的動因之一，也將遏制中國網(wǎng)絡(luò)空間能力增長作為政策調(diào)整的一個目標(biāo)。本文擬對近期美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略調(diào)整的重點、防范和規(guī)制中國的政策措施及其影響進(jìn)行分析，并探討如何在中美新型大國關(guān)系框架下進(jìn)行有效應(yīng)對。

一、美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的調(diào)整

        2011年奧巴馬政府推出《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，全面勾畫了美國綜合運用外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、司法和情報手段在網(wǎng)絡(luò)空間促進(jìn)國家利益及保護(hù)安全、開放和可信網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略成為指導(dǎo)美國國務(wù)院、國防部、司法部、商務(wù)部、國土安全部等聯(lián)邦職能部門制定網(wǎng)絡(luò)空間運行和保護(hù)政策的綱領(lǐng)性文件。⑦在該戰(zhàn)略指引下，美國外交上積極倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)開放和網(wǎng)絡(luò)自由，通過社交媒體等網(wǎng)絡(luò)傳播干預(yù)他國社會政治進(jìn)程；軍事上由網(wǎng)絡(luò)司令部統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)部隊攻防能力建設(shè)，通過以勸阻和威懾為核心的預(yù)防性防御以應(yīng)對各類網(wǎng)絡(luò)威脅；國際上構(gòu)建志同道合的伙伴關(guān)系，推動網(wǎng)絡(luò)行為規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)沖突國際法的討論和制定等。

        2012年年底迪拜國際電信世界大會促使奧巴馬政府重新審視其網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的國際支持度。對于網(wǎng)絡(luò)空間的國際治理，美國一直堅持多利益攸關(guān)方模式，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)不能由各國政府控制，政府作用應(yīng)限于國內(nèi)公共政策的制定，也反對政府間國際組織介入互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)。⑧迪拜大會爭議焦點之一為是否將互聯(lián)網(wǎng)治理納入國際電信聯(lián)盟議程，會議結(jié)果顯示美國已淪為少數(shù)派，特別是多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)普及率較低的發(fā)展中國家出乎意料地站在了對立面，這令美國意識到它并不具備單邊主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間國際事務(wù)的能力，國會對于美國的政策主張失去國際支持非常不滿，一些國會議員因而敦促政府設(shè)法尋求更廣泛的國際共識。

        美國網(wǎng)絡(luò)情報活動的曝光使奧巴政府面臨更大的國內(nèi)外壓力。2013年6月斯諾登揭秘美國情報部門長期、大規(guī)模和系統(tǒng)性地入侵和監(jiān)控全球互聯(lián)網(wǎng)和各國通訊網(wǎng)絡(luò)，顯示美國政府在網(wǎng)絡(luò)安全問題上的自私任性及對它國網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)、安全和發(fā)展權(quán)益的漠視，這就使得美國網(wǎng)絡(luò)空間守護(hù)神的光環(huán)褪色。國際社會紛紛質(zhì)疑美國主張網(wǎng)絡(luò)開放和網(wǎng)絡(luò)自由的真實意圖，一些國家開始加強網(wǎng)絡(luò)防御措施和進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全審查，美國主要互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的海外業(yè)務(wù)大受影響。美國國內(nèi)輿論也要求限制情報部門獲取網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的方式和范圍，加強個人隱私保護(hù)。這些都促使奧巴馬政府對其網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，轉(zhuǎn)向重視多方合作，選擇切實可行的手段，以達(dá)成較為務(wù)實的目標(biāo)。

        首先，突出保護(hù)私營部門利益和重建政企信任。美國絕大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用服務(wù)由私營部門構(gòu)建和運營，美國企業(yè)也參與建設(shè)許多國家的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和通信系統(tǒng)，美國眾多高科技公司是推動全球網(wǎng)絡(luò)空間迅速發(fā)展的活躍主體，在互聯(lián)網(wǎng)及移動通訊領(lǐng)域的技術(shù)、規(guī)則和應(yīng)用方面保持領(lǐng)先地位和持續(xù)創(chuàng)新能力，這些公司擁有全球最大的互聯(lián)網(wǎng)用戶群體，管理著最大規(guī)模的用戶信息和運行數(shù)據(jù)，因而獲取私營部門的支持就成為美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵依托和重要保障。而美國私營企業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對與政府合作持復(fù)雜心態(tài)：既希望政府幫助其在國際市場獲得平等競爭機(jī)會，協(xié)助其在國內(nèi)市場上打壓外來競爭對手，又擔(dān)憂與政府過從甚密會影響其海外業(yè)務(wù)?！八怪Z登事件”使美國政府與私營部門的默契合作出現(xiàn)裂痕，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)刻意與政府保持距離，與網(wǎng)絡(luò)情報項目撇清關(guān)系，谷歌、雅虎、臉書等公司高管拒絕參加2015年白宮網(wǎng)絡(luò)安全與消費者保護(hù)峰會即是最新一例。⑨奧巴馬政府因而將重建政府信任與改善政府及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的合作置于優(yōu)先地位，⑩加強私營部門應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全威脅的指導(dǎo)，同時通過立法和行政命令要求私營部門分享更多網(wǎng)絡(luò)威脅信息，因為這些信息對于防范網(wǎng)絡(luò)攻擊和獲取網(wǎng)絡(luò)情報都至關(guān)重要。在白宮網(wǎng)絡(luò)安全峰會上，奧巴馬呼吁企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和政府機(jī)構(gòu)更密切合作以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊，同時簽署了一項建立企業(yè)與政府共享網(wǎng)絡(luò)信息框架的行政命令。(11)出于緩解私營部門擔(dān)憂的考慮，也是迫于國內(nèi)呼吁保護(hù)個人隱私的壓力，奧巴馬政府對情報部門獲取網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進(jìn)行了一些限制，如將數(shù)據(jù)保存在運營商的服務(wù)器、提高情報監(jiān)視活動透明度、進(jìn)行更嚴(yán)格的情報授權(quán)審核、(12)刪除確認(rèn)無情報價值的美國公民信息等。(13)國防部新《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》也將建立與私營部門和研究機(jī)構(gòu)更緊密合作的新機(jī)制作為網(wǎng)絡(luò)部隊建設(shè)的重點，“必須吸引來自私營企業(yè)的優(yōu)秀人才、創(chuàng)意和技術(shù)”。(14)白宮網(wǎng)絡(luò)安全峰會和國防部新《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》發(fā)布會均選擇在硅谷發(fā)源地的斯坦福大學(xué)召開，就凸顯了美國政府向私營企業(yè)示好的姿態(tài)。

        其次，注重應(yīng)用法律、經(jīng)濟(jì)手段遏制外部網(wǎng)絡(luò)攻擊。近年來，針對美國政府部門、私營企業(yè)和非政府組織的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件持續(xù)增多，其攻擊源來自其它國家的政府、網(wǎng)絡(luò)犯罪組織和個人。美國政府宣稱運用技術(shù)手段偵測到一些網(wǎng)絡(luò)攻擊源，如索尼影業(yè)事件中將侵入索尼公司網(wǎng)絡(luò)竊取內(nèi)部資料者鎖定為朝鮮政府支持的黑客，但如果沒有相關(guān)國家配合，就既無法最終確認(rèn)攻擊源和攻擊者，也無法通過政府間合作有效阻止類似攻擊。在網(wǎng)絡(luò)安全國際治理問題上，美國政府不希望聯(lián)合國等政府間國際組織獲得主導(dǎo)權(quán)，其原因主要是擔(dān)憂一國一票決策方式對其不利，也不愿意與其他國家進(jìn)行平等對話。單邊的法律和經(jīng)濟(jì)手段逐漸成為美國政府應(yīng)對外部網(wǎng)絡(luò)攻擊的重要選項，即針對其所認(rèn)定的網(wǎng)絡(luò)攻擊者提起刑事訴訟和實行經(jīng)濟(jì)制裁，如美國司法部2014年5月以網(wǎng)絡(luò)竊密為由起訴五名中國軍人和6月以網(wǎng)絡(luò)欺詐和洗錢為由起訴俄羅斯黑客，2015年1月美國總統(tǒng)奧巴馬簽署行政命令對朝鮮數(shù)個實體和個人實施制裁，以回應(yīng)朝鮮“對索尼影娛的破壞性和脅迫性網(wǎng)絡(luò)攻擊”。(15)新《國家安全戰(zhàn)略報告》稱美國將依據(jù)本國法律和國際法，通過司法行動提高攻擊者代價，防范與應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊。報告還強調(diào)對網(wǎng)絡(luò)攻擊行為溯源的重要性，并指出由于一些政府、犯罪組織和個人試圖阻止溯源，美國政府將同國會合作推出高水平的立法框架，制訂更有效的網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)。(16)2015年4月奧巴馬簽署行政命令，授權(quán)財政部對實施惡意網(wǎng)絡(luò)活動、對美國國家安全、外交政策、經(jīng)濟(jì)安全和金融穩(wěn)定構(gòu)成顯著威脅的個人和組織實施制裁，從事網(wǎng)絡(luò)攻擊的個人或組織資產(chǎn)將被凍結(jié)，禁止入境美國、禁止與美國公民或公司進(jìn)行商業(yè)往來。(17)

        第三，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)國際規(guī)則制定和主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全治理。奧巴馬政府將塑造國際秩序作為國家安全戰(zhàn)略支柱之一，在處理國際事務(wù)時越來越多地強調(diào)規(guī)則，一則是由于美國總體實力優(yōu)勢和國際影響力非比往昔；二則是出于奧巴馬自由主義的世界秩序觀；三則是因為該領(lǐng)域的秩序有待形成和規(guī)則遠(yuǎn)未完善，美國欲占得先機(jī)將其政策選擇確定為國際規(guī)則。如斯諾登揭秘國家安全局棱鏡計劃后，奧巴馬政府的第一反應(yīng)是為其辯護(hù)，繼而刻意將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控及網(wǎng)絡(luò)竊密以商業(yè)獲益和國家安全目的進(jìn)行區(qū)分，試圖賦予基于反恐及國家安全目的的網(wǎng)絡(luò)情報活動以國際合法性。新《國家安全戰(zhàn)略報告》強調(diào)美國致力于塑造網(wǎng)絡(luò)安全全球標(biāo)準(zhǔn)，(18)具體措施包括在現(xiàn)有各種網(wǎng)絡(luò)治理國際平臺推動機(jī)制化合作、為雙邊和多邊國際網(wǎng)絡(luò)安全合作提供專業(yè)支持。美國政府還支持東西方研究所、戰(zhàn)略與國際研究中心等智庫發(fā)起和組織各種網(wǎng)絡(luò)安全國際會議，邀請網(wǎng)絡(luò)安全和國際法領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c二軌對話，指導(dǎo)一些國家的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略設(shè)計，規(guī)劃各類國際網(wǎng)絡(luò)安全合作議程。這些措施旨在有效擴(kuò)展美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的國際影響力，尋求國際社會對美國價值理念和政策主張的理解、認(rèn)同和支持。

        第四，加強盟國伙伴政策協(xié)調(diào)及多方網(wǎng)絡(luò)安全對話。此前美國政府自恃其創(chuàng)建和繁榮互聯(lián)網(wǎng)的獨特貢獻(xiàn)、技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢和對核心網(wǎng)絡(luò)資源的控制，提出建立“志同道合者伙伴關(guān)系”，(19)期待其盟友伙伴自覺支持其戰(zhàn)略目標(biāo)和政策主張。在迪拜國際電信世界大會上，美國不僅未獲多數(shù)發(fā)展中國家的支持，一些傳統(tǒng)盟友也未與其統(tǒng)一立場，一些國會議員則對失去眾多潛在支持者深感不滿并要求改進(jìn)。其后奧巴馬政府開始把重點轉(zhuǎn)向與其老盟友及新伙伴的實質(zhì)性合作及政策協(xié)調(diào)，意圖將網(wǎng)絡(luò)安全議題納入既有軍事同盟體系中，包括在北約框架下加強網(wǎng)絡(luò)安全立法和網(wǎng)絡(luò)防御合作；在美日安全磋商機(jī)制中增加網(wǎng)絡(luò)安全內(nèi)容并將網(wǎng)絡(luò)防御納入新修訂的《美日防衛(wèi)合作指針》，規(guī)定美軍和日本自衛(wèi)隊將密切協(xié)商和采取行動共同應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)威脅；(20)美韓、美澳等雙邊網(wǎng)絡(luò)安全合作也不斷充實。

        與此同時，美國也日益重視與競爭對手或秉持中立立場的國家進(jìn)行對話與合作，相繼與俄羅斯和中國等建立網(wǎng)絡(luò)事務(wù)對話機(jī)制，倡議與印度合作制定網(wǎng)絡(luò)安全國際標(biāo)準(zhǔn)。對那些互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用水平較低、對網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)注度不高的國家，美國也吸取國際電信世界大會的教訓(xùn)，希望它們在關(guān)鍵時刻能站在美國一邊，如利用東盟-美國領(lǐng)導(dǎo)人會議提升雙方網(wǎng)絡(luò)安全合作、與非洲國家合作設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)犯罪工作組等。

        總體上，奧巴馬政府網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的調(diào)整主要體現(xiàn)在政策層面，目標(biāo)是繼續(xù)維持美國的實力優(yōu)勢和主導(dǎo)地位，仍堅持美國對于網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和網(wǎng)絡(luò)空間核心資源的控制權(quán)。對于美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的上述調(diào)整，可以從兩個方面理解：其一，美國并未放棄單邊主義的網(wǎng)絡(luò)安全理念，無論是加強經(jīng)濟(jì)、外交、軍事、司法等政策工具的使用，還是推動以聯(lián)盟體系為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)安全國際合作，其核心都是在以美國主導(dǎo)和自身安全和利益最大化的前提下展開的；其二，美國提升網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略地位既有網(wǎng)絡(luò)環(huán)境風(fēng)險和網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅不斷增強的客觀現(xiàn)實，更是基于國家安全戰(zhàn)略的總體考慮，如國防部新《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》將未來五年網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)的重點放在中東、亞太和歐洲，并將中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮等列為構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)威脅的重點國家。(21)美國網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)的重點與其國家安全戰(zhàn)略的地緣政治重心基本一致，這并非巧合，而是美國不斷尋找新威脅、塑造新敵人的思維定勢和決策邏輯使然。

二、對中國的防范、規(guī)制與合作

        由于中國在網(wǎng)絡(luò)空間的利益、能力和影響力持續(xù)增長，近年來中美在網(wǎng)絡(luò)安全問題上的矛盾和沖突也逐漸增多，美國的網(wǎng)絡(luò)安全政策調(diào)整也就具有相當(dāng)多針對中國的考慮。在美國的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略中，中國既是可以為美國企業(yè)帶來巨額利潤的合作伙伴，也是日益挑戰(zhàn)美國網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)導(dǎo)地位和網(wǎng)絡(luò)治理主導(dǎo)權(quán)的競爭對手，中國還被美認(rèn)定為竊取其商業(yè)機(jī)密及攻擊其網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的威脅來源。因而美國逐步明確在網(wǎng)絡(luò)安全議題上對中國防范、規(guī)制與合作的多手策略。

        首先，加強對中國的防范和遏制能力?；谝庾R形態(tài)、政治制度和發(fā)展模式的差異，美國對中國的防范意識和遏制政策不會改變，在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，其對中國的防范、遏制則有不斷強化的趨勢。美國認(rèn)定中國對其構(gòu)成現(xiàn)實和潛在的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，必須構(gòu)建防御不確定的網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力及應(yīng)對與中國發(fā)生網(wǎng)絡(luò)沖突的局面。就防范意識而言，美國認(rèn)為中國政府和私營部門長期為商業(yè)利益竊取美國企業(yè)和貿(mào)易機(jī)密，中國網(wǎng)絡(luò)攻擊能力發(fā)展迅速，并已可通過網(wǎng)絡(luò)癱瘓美國電網(wǎng)，(22)美國防部新《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》也明確點名稱中國對美國網(wǎng)絡(luò)安全構(gòu)成“關(guān)鍵威脅”。(23)這些認(rèn)知增強了美國將與中國發(fā)生網(wǎng)絡(luò)沖突的擔(dān)憂，新《國家安全戰(zhàn)略報告》表示美方將從實力立場出發(fā)管控中美之間的競爭，并再次把網(wǎng)絡(luò)竊密的矛頭指向中國政府，稱“就網(wǎng)絡(luò)安全問題而言，我們將采取必要措施，保護(hù)我們的商業(yè)企業(yè)及維護(hù)我們的網(wǎng)絡(luò)，以對付竊取貿(mào)易機(jī)密以獲取商業(yè)收益的網(wǎng)絡(luò)竊賊，不論是個人行為者還是中國政府”。(24)

        針對中國管控互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)和政策不斷成熟，及美國軍方認(rèn)定中國進(jìn)行信息封鎖和信息控制的網(wǎng)絡(luò)防御能力的不斷增強，(25)奧巴馬政府逐步確立以實力地位和管控預(yù)防為導(dǎo)向的在網(wǎng)絡(luò)空間遏制中國的政策措施，一方面加強遏制中國互聯(lián)網(wǎng)和通訊技術(shù)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保持對中國網(wǎng)絡(luò)空間攻防能力的優(yōu)勢，美國限制加密算法和高性能芯片對中國出口(26)、阻止中國企業(yè)在美國市場上銷售網(wǎng)絡(luò)通訊產(chǎn)品等都是美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域加強遏制中國的具體措施；另一方面是構(gòu)建以美國及其盟國為核心的國際網(wǎng)絡(luò)安全合作體系。美國及其盟友間的網(wǎng)絡(luò)安全合作往往將中國作為重要的防范和遏制對象，如《美日新防衛(wèi)合作指針》中間報告提出美日將加強網(wǎng)絡(luò)合作，包括“平時和應(yīng)急狀態(tài)下共享網(wǎng)絡(luò)威脅和安全漏洞信息，以及加強作戰(zhàn)時的網(wǎng)絡(luò)安全保證”，(27)作為美日從平時、有事到戰(zhàn)時任何階段進(jìn)行“無縫合作”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中顯然包含針對中國的意圖。

        其次，規(guī)制中國網(wǎng)絡(luò)空間政策和行為。在中美綜合實力和國際影響力此長彼消的趨勢下，美國認(rèn)識到無論在經(jīng)濟(jì)、政治和軍事領(lǐng)域?qū)χ袊鴮嵭袑购投糁普叨紩纬啥穭t兩傷的局面，因而規(guī)制中國成為奧巴馬政府的現(xiàn)實選擇。新《國家安全戰(zhàn)略報告》要求中國在海上安全、貿(mào)易、人權(quán)等問題上維護(hù)國際規(guī)則和準(zhǔn)則，(28)在網(wǎng)絡(luò)安全問題上也同樣要求中國遵守規(guī)則，但規(guī)則選取和評判標(biāo)準(zhǔn)須以美國國家利益和戰(zhàn)略目標(biāo)而定，如美國刻意對商業(yè)機(jī)密和政治軍事情報進(jìn)行區(qū)分，以維持其監(jiān)控全球網(wǎng)絡(luò)及侵入各國網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的合法性，這種選擇性守規(guī)矩的做法自然無法得到中國認(rèn)同。另外，美國還致力于建立符合其利益和戰(zhàn)略目標(biāo)的行為規(guī)范和國際法框架，包括倡導(dǎo)以布達(dá)佩斯《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》(29)作為打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的國際法文本，推動以北約卓越合作網(wǎng)絡(luò)防御中心的建議性文件《塔林手冊》(30)作為網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的國際法規(guī)范，從而掌握網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的制定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，意圖規(guī)制包括中國在內(nèi)的世界各國網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)政策和立法。

        對于中國倡導(dǎo)和主張的網(wǎng)絡(luò)空間國際行為準(zhǔn)則，美國則采取排斥和反對的態(tài)度，如2011年中俄等國提請聯(lián)合國大會討論《信息安全國際行為準(zhǔn)則》，美國政府反應(yīng)消極，美國會眾議院甚至要求其常駐聯(lián)合國代表反對該議案，其理由是美國認(rèn)為“該行為準(zhǔn)則為政府排它性地控制互聯(lián)網(wǎng)資源尋求合法性，否定確保互聯(lián)網(wǎng)繁榮的多利益攸關(guān)方模式，對信息自由流動構(gòu)成威脅”。(31)2015年1月中俄等國提交該準(zhǔn)則的新版本，美國政府再次表示“關(guān)注”和“擔(dān)憂”，理由仍是“使政府控制網(wǎng)絡(luò)資源合法化和限制網(wǎng)絡(luò)基本自由”。(32)

        對于中國政府加強國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)治理的政策措施，美國也指責(zé)中國設(shè)置國家級網(wǎng)絡(luò)防火墻和進(jìn)行廣泛的內(nèi)容審查，要求中國遵守不受限制的網(wǎng)絡(luò)言論自由等所謂全球通行規(guī)則。美國國務(wù)院認(rèn)為中國主導(dǎo)制訂的貿(mào)易協(xié)議在保護(hù)網(wǎng)絡(luò)開放等方面不能達(dá)到美國推行的高標(biāo)準(zhǔn)，如針對谷歌搜索引擎和郵件服務(wù)進(jìn)行的封鎖致使中國的公司可以從中獲利，而美國公司則因而無法進(jìn)入中國市場。(33)

        美國還罔顧美方長期以信息安全產(chǎn)品審查制度限制中國企業(yè)在美投資和經(jīng)營活動的事實，指責(zé)中國的反市場壟斷執(zhí)法和將美國一些企業(yè)的產(chǎn)品移出政府采購名單是貿(mào)易保護(hù)行為和包含政治目的，要求中國遵守國際貿(mào)易規(guī)則和雙邊貿(mào)易承諾。奧巴馬雖然曾表示美國不能要求它國遵守規(guī)則而自己卻置身事外，言下之意是要建立共同遵守的標(biāo)準(zhǔn)，但總體上，美國仍意圖以其制定或認(rèn)可的規(guī)則來約束中國。

        第三，維持與中國開展網(wǎng)絡(luò)安全合作的意愿。現(xiàn)在美國上下比較一致地將中國視為對美國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)商業(yè)機(jī)密形成威脅的主要國家。即便如此，美國也認(rèn)識到在沒有中國參與和認(rèn)同、中美在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)治理等原則問題上立場對立的情況下，不可能建立有效的網(wǎng)絡(luò)空間秩序和美國需要的網(wǎng)絡(luò)安全。奧巴馬政府第一份《國家安全戰(zhàn)略報告》曾表示中美兩國不可能在每個問題上都達(dá)成共識，但意見不同不應(yīng)該妨礙美中雙方在共同利益領(lǐng)域進(jìn)行合作，中美之間發(fā)展務(wù)實有效的關(guān)系是應(yīng)對21世紀(jì)主要挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。(34)新《國家安全戰(zhàn)略報告》也強調(diào)美中兩國雖然面臨競爭，但沖突并非不可避免，美國將尋求與中國發(fā)展建設(shè)性關(guān)系，這將給中美兩國人民帶來好處，并促進(jìn)地區(qū)和世界的安全和繁榮。(35)這表明，美國政府認(rèn)為發(fā)展與中國各領(lǐng)域的建設(shè)性與互利性合作關(guān)系符合其國家利益和戰(zhàn)略目標(biāo)。

        自從2013年“曼迪昂特報告”指稱中國軍人竊取美國商業(yè)機(jī)密以來，美國政府通過各種渠道對中國施壓，造成了中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系的緊張局面。但美在成立中美網(wǎng)絡(luò)工作組、促進(jìn)雙方合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、加強兩國互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心協(xié)調(diào)與合作、建立中美網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則對話等問題上仍持積極姿態(tài)。2015年2月中美元首通電話時，奧巴馬呼吁兩國努力盡快縮小雙方在網(wǎng)絡(luò)安全問題上的分歧。(36)美國政府還通過各種渠道要求中國同意恢復(fù)中美網(wǎng)絡(luò)工作組接觸。

        對于中國《反恐怖主義法》草案要求包括中國境內(nèi)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者在電信和互聯(lián)網(wǎng)的設(shè)計、建設(shè)和運行中預(yù)設(shè)技術(shù)接口，將密碼方案報主管部門審查等，美國總統(tǒng)奧巴馬認(rèn)為這將傷害美國在中國運營企業(yè)的商業(yè)利益，并要求中國更改，同時也表示美國“仍然致力于擴(kuò)大與中國政府就網(wǎng)絡(luò)安全方面的合作”。(37)美國國防部新《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》也提出要通過雙邊防務(wù)磋商等渠道，增進(jìn)中美之間在網(wǎng)絡(luò)空間軍事原則、政策、角色和人物等的理解和透明度，以保證戰(zhàn)略穩(wěn)定，降低誤解和誤判風(fēng)險，避免沖突升級。(38)這些都顯示與中國加強網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的對話與合作仍然是美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的重要選項。

        總之，美國在網(wǎng)絡(luò)安全問題上采取對中國防范、規(guī)制和合作的多手策略，既是基于其對中美關(guān)系發(fā)展方向的整體考慮，也是基于對中國網(wǎng)絡(luò)能力增長和安全戰(zhàn)略選擇的綜合判斷和應(yīng)對，特別是中國成立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組并提出與“兩個一百年奮斗目標(biāo)”同步推進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略之后，美國對中國的防范意識更為突出。美國外交關(guān)系委員會的一份報告認(rèn)為，美國現(xiàn)有將中國的經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展納入美國主導(dǎo)的國際秩序的做法不利于美國長期的戰(zhàn)略利益，“美國應(yīng)平衡崛起的中國的力量，而非協(xié)助其已有優(yōu)勢”。報告建議在網(wǎng)絡(luò)安全問題上采取“更加強硬的對抗中國在網(wǎng)絡(luò)空間行為的措施”。(39)

        近年來美國在處理中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系時對抗性日益明顯就體現(xiàn)了美國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域針對中國的這種平衡主義思維，其結(jié)果是中美在網(wǎng)絡(luò)安全問題上的相互疑慮不斷加深，一方加強自身網(wǎng)絡(luò)安全的一舉一動往往會被對方理解為針對自己的限制性甚至對抗性措施而引發(fā)指責(zé)，而近期兩國推出的網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)戰(zhàn)略、政策、措施和立法又都比較密集，從而形成兩國網(wǎng)絡(luò)紛爭一波未平一波又起的局面。因此，促使中美在網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系上建立相對清晰的戰(zhàn)略認(rèn)知、戰(zhàn)略定位和機(jī)制保障，就顯得尤其重要。

三、如何在新型大國關(guān)系框架下推進(jìn)中美網(wǎng)絡(luò)安全合作?

        中國正在積極推進(jìn)構(gòu)建中美新型大國關(guān)系，這是著眼中美關(guān)系長期穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。新型大國關(guān)系適用于中美關(guān)系各個領(lǐng)域，“不沖突、不對抗，相互尊重，合作共贏”的理念也應(yīng)作為處理中美間網(wǎng)絡(luò)安全議題的指導(dǎo)原則。維護(hù)和發(fā)展開放、穩(wěn)定和安全的網(wǎng)絡(luò)空間，符合中美兩國共同利益，中國應(yīng)積極推動兩國在網(wǎng)絡(luò)安全的理念、利益和政策上形成契合點。

        首先，建立避免網(wǎng)絡(luò)沖突與對抗的共識和機(jī)制。新型大國關(guān)系意味著客觀理性看待雙方戰(zhàn)略意圖，以對話合作而非對抗沖突的方式處理矛盾和分歧。中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系的現(xiàn)狀是共識不足和機(jī)制缺失，因此一方面要增進(jìn)共識，倡導(dǎo)基于共同安全的網(wǎng)絡(luò)安全觀，中美間網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的相互疑慮已經(jīng)形成但應(yīng)避免繼續(xù)加深及防止新的沖突，充分交流及增加透明度有助于更準(zhǔn)確認(rèn)知對方的戰(zhàn)略意圖和政策選擇。還應(yīng)認(rèn)識到中美對網(wǎng)絡(luò)安全的認(rèn)知都有一個動態(tài)發(fā)展的過程，并非完全不可調(diào)和，如針對中國主張的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，美國也有觀點認(rèn)同國家主權(quán)適用于網(wǎng)絡(luò)空間。美國戰(zhàn)略與國際研究中心的詹姆斯·劉易斯(James Lewis)就曾表示“國界確實存在，正是因為有了國界，所以各國的主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間上仍然是適用的”、“需要一個針對全球的、適用于各國主權(quán)的新治理模式”。對于網(wǎng)絡(luò)安全問題上的大國合作，劉易斯也認(rèn)為“需要各國達(dá)成共識，尤其是需要一些主要大國達(dá)成共識”。(40)中美應(yīng)肯定并擴(kuò)展此類共識。另一方面要建立機(jī)制，規(guī)制各自網(wǎng)絡(luò)空間的活動和行為，包括重大事項通報機(jī)制、重要政策協(xié)調(diào)機(jī)制、危機(jī)防范預(yù)警和應(yīng)急處理機(jī)制等。網(wǎng)絡(luò)安全議題涉及科技、經(jīng)貿(mào)、軍事、司法等多個領(lǐng)域，機(jī)制建設(shè)也應(yīng)從多個職能部門間展開。針對不同領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全問題，可利用已有雙邊機(jī)制，或創(chuàng)設(shè)新的機(jī)制。

        其次，尊重對方網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域核心利益和重大關(guān)切。新型大國關(guān)系意味著切實尊重雙方價值理念和制度選擇，以兼容并行和求同存異的認(rèn)知促進(jìn)共同發(fā)展。中美在網(wǎng)絡(luò)安全問題上的理念、利益和目標(biāo)均存在差異甚至對立，但對于維持開放、和平、有序、安全的網(wǎng)絡(luò)空間仍有基本共識，以網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通促進(jìn)各自經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步是雙方不斷增長的共同利益，而不斷增長的網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義是需要雙方合作應(yīng)對的共同威脅。因此，中美之間一方面要有相互尊重之心，中國對美國創(chuàng)建國際互聯(lián)網(wǎng)及發(fā)展全球網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的歷史貢獻(xiàn)應(yīng)予以充分肯定，對美國在網(wǎng)絡(luò)空間已形成的主導(dǎo)地位或特殊利益給予適當(dāng)尊重，對美國強化網(wǎng)絡(luò)情報活動應(yīng)對恐怖主義威脅的政策表達(dá)應(yīng)給予必要理解。同時，美國也應(yīng)切實尊重和理解中國在治理主權(quán)范圍內(nèi)加強網(wǎng)絡(luò)事務(wù)管控的正當(dāng)性和必要性。另一方面中美要有相互照顧之行，雙方應(yīng)各自限制針對或涉及對方的網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)情報活動，不擴(kuò)散可能損害對方網(wǎng)絡(luò)安全和國家安全的軟件和應(yīng)用，就中國在聯(lián)合國的相關(guān)呼吁達(dá)成共識，包括“各國應(yīng)承諾不利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實施敵對行動，制造對國際和平和安全的威脅，不擴(kuò)散信息和網(wǎng)絡(luò)武器及相關(guān)技術(shù)”，(41)并妥善處理雙方網(wǎng)絡(luò)安全審查措施與雙邊市場開放和自由貿(mào)易承諾的矛盾，避免各自尋求自身網(wǎng)絡(luò)安全的政策措施損害對方的主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

        第三，以共贏理念促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域務(wù)實合作。新型大國關(guān)系意味著摒棄零和思維，在追求自身利益時兼顧對方利益，促進(jìn)共同發(fā)展。作為世界上兩個最重要的國家，中美共同為世界的和平與發(fā)展做出貢獻(xiàn)、為世界提供公共產(chǎn)品，可以作為發(fā)展新型大國關(guān)系的一個著眼點。(42)

        網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展及其與世界經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的不斷融合，在促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的同時，也逐漸形成了一個包含前所未有風(fēng)險和形形色色威脅的全球共享新領(lǐng)域。中國應(yīng)促使美國認(rèn)識到中美促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間安全和發(fā)展的共同利益、共同責(zé)任和共同使命。國際上任何一個公共領(lǐng)域的規(guī)則制定和秩序維護(hù)，莫不是由該領(lǐng)域主要大國主導(dǎo)，并由利益攸關(guān)方共同參與來達(dá)成的。作為兩個最大的互聯(lián)網(wǎng)國家，中美在網(wǎng)絡(luò)安全問題上的合作空間遠(yuǎn)大于雙方的矛盾和沖突，中美就網(wǎng)絡(luò)空間安全和發(fā)展的基本原則達(dá)成共識，建立共同遵守的網(wǎng)絡(luò)行為規(guī)范是實現(xiàn)建立有效的網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序最重要的基礎(chǔ)。

        鑒于美國司法部起訴中國軍人網(wǎng)絡(luò)竊密案致中美網(wǎng)絡(luò)工作組活動中斷，且雙方都難以做出實質(zhì)性讓步，中美兩國一方面可利用雙方政府職能部門和專業(yè)組織間的雙邊和多邊機(jī)制拓展網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域務(wù)實合作，如中美刑事司法協(xié)助協(xié)定下的司法合作、中國公安部和美國國土安全部的反恐合作及國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心國際合作伙伴機(jī)制下的技術(shù)合作；另一方面可主動進(jìn)行國際多邊政策協(xié)調(diào)，如迪拜國際電信世界大會前美方代表團(tuán)來華與中方協(xié)調(diào)立場的做法值得肯定。中美還可提出共同創(chuàng)設(shè)國際多邊網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)機(jī)制，或共同推動將網(wǎng)絡(luò)安全議題納入聯(lián)合國相關(guān)議程。

        中美新型大國關(guān)系是中國倡導(dǎo)推動的大國關(guān)系新模式，是為了避免陷入新興大國和守成大國由于實力變化和利益轉(zhuǎn)移而必然伴隨的矛盾、對立和沖突及至以戰(zhàn)爭方式完成權(quán)力格局重建的歷史宿命。作為信息時代世界經(jīng)濟(jì)社會運行的重要基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)空間能否避免重復(fù)歷史上大國間爭奪核心資源控制權(quán)的命運，而成為一個和平、合作和共享的新型空間，也將考驗新型大國關(guān)系在解決更廣泛的國際和平與發(fā)展問題的適用性。

        網(wǎng)絡(luò)安全議題事關(guān)中美新型大國關(guān)系的未來，妥善處理將形成正向推動力，處理不好則將成為重大阻力。中美元首加州會晤時就網(wǎng)絡(luò)安全問題達(dá)成重要共識，即，中美兩國要在合作共贏的新型大國關(guān)系目標(biāo)框架下構(gòu)建國際合作新模式，共同應(yīng)對包括網(wǎng)絡(luò)安全在內(nèi)的各種全球性挑戰(zhàn)。習(xí)近平主席指出，中美雙方在網(wǎng)絡(luò)安全上有共同關(guān)切，雙方應(yīng)消除猜忌、進(jìn)行合作，使網(wǎng)絡(luò)安全成為中美合作新亮點。(43)但其后局勢發(fā)展顯然偏離了這一期待。中國應(yīng)積極和堅定地以新型大國關(guān)系理念引導(dǎo)和處理中美間網(wǎng)絡(luò)安全議題，實現(xiàn)中國建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國與構(gòu)建中美新型大國關(guān)系兩大戰(zhàn)略之間的良性互動。

        中美網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的相互影響、相互塑造是一個長期和漸進(jìn)的過程，中方應(yīng)當(dāng)主動促進(jìn)中美就網(wǎng)絡(luò)安全議題展開對話與合作，尋求雙方在網(wǎng)絡(luò)空間的利益和關(guān)切的契合點，引導(dǎo)兩國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略和政策相向而行，尋求并擴(kuò)展兩國網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)經(jīng)貿(mào)、政治、軍事政策的兼容性，防止中美在網(wǎng)絡(luò)空間形成新的對立和沖突。而所有這些，都是構(gòu)建中美新型大國關(guān)系的應(yīng)有之義。