信息來源：安全內(nèi)參

金融、能源、電力、通信、交通等領(lǐng)域的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟運行的神經(jīng)中樞，也是可能遭到重點攻擊的目標(biāo)，網(wǎng)絡(luò)安全事件一旦發(fā)生，會影響重要行業(yè)正常運行，對國家政治、經(jīng)濟、科技、社會、文化、國防、環(huán)境以及人民生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失。電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施能夠提供網(wǎng)絡(luò)通信和信息服務(wù)，為社會經(jīng)濟起到基礎(chǔ)性支撐作用。面對日益嚴(yán)峻的安全風(fēng)險和安全挑戰(zhàn)，各國在關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護方面積極開展實踐，而做好電信網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護是重中之重。

一、電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全成全球關(guān)注重點

關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施作為國家重要的戰(zhàn)略資源，受到各國高度重視，而電信網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)設(shè)施部門提供關(guān)鍵紐帶和支撐作用，是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)設(shè)施，其面臨的安全風(fēng)險日益加大。在這次俄烏沖突中，針對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)攻擊成為對抗目標(biāo)，烏克蘭和俄羅斯均遭受到大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊，使政府、金融、能源等領(lǐng)域受到影響，電信網(wǎng)絡(luò)無法提供正常服務(wù)。

1．關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施面臨的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險日益加大

全球網(wǎng)絡(luò)安全局勢面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，日益突出的安全威脅向國家重要領(lǐng)域傳導(dǎo)滲透。近年來，國內(nèi)外針對基礎(chǔ)設(shè)施和重要信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件頻發(fā)，攻擊手段不斷升級，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施受到的網(wǎng)絡(luò)威脅呈逐年上升趨勢，對社會穩(wěn)定和國家安全造成了巨大威脅，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全運行面臨巨大挑戰(zhàn)。

2013 年 6 月，美國中央情報局前雇員斯諾登披露，美國國家安全局曾持續(xù)入侵中國多家主要電信公司，獲取用戶手機短信信息，并攻擊清華大學(xué)的主干網(wǎng)絡(luò)。2019 年和 2020 年，委內(nèi)瑞拉電網(wǎng)連續(xù)遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊，造成大面積停電，引發(fā)恐慌。2021 年，美國最大的燃油管道運營商、全國最大的肉類加工企業(yè)均因黑客攻擊而停擺，導(dǎo)致影響國家及全球經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)設(shè)施受損。

2．電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護是重中之重

公共通信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)作為國家信息化、數(shù)字化建設(shè)的主要載體，是最典型、最重要的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)運營商的通信網(wǎng)、信令網(wǎng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等重要系統(tǒng)是國家基礎(chǔ)信息服務(wù)的支撐，為社會生產(chǎn)和居民生活提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，承載大量的國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、重要政務(wù)數(shù)據(jù)和個人信息，是網(wǎng)絡(luò)空間安全的重要保障；同時，又為金融、水利和交通等其他行業(yè)的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)定運行提供重要網(wǎng)絡(luò)通信、信息服務(wù)支撐和資源保障，具有基礎(chǔ)性和全局性的特點，為關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護的重中之重。

在 2022 年俄烏沖突中，烏克蘭和俄羅斯都遭到了大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊。攻擊導(dǎo)致電信網(wǎng)絡(luò)中斷、政府網(wǎng)站癱瘓、銀行無法正常提供服務(wù)。

在俄羅斯方面，大規(guī)模的分布式拒絕服務(wù)（DDoS）攻擊使許多俄羅斯政府網(wǎng)站下線，受影響單位包括國防部等核心機構(gòu)，政務(wù)、媒體等基礎(chǔ)設(shè)施也出現(xiàn)用戶無法訪問的情況。國際黑客組織“匿名者”（Anonymous）也宣布對俄羅斯發(fā)起“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭”。俄羅斯電視臺（RT）遭遇大規(guī)模的 DDoS 攻擊，克里姆林宮、俄聯(lián)邦委員會等政府部門網(wǎng)站也遭到了網(wǎng)絡(luò)攻擊。俄媒稱，俄羅斯或?qū)⑴c全球互聯(lián)網(wǎng)斷開，啟動本國“大局域網(wǎng)”（Runet）應(yīng)對各國制裁。Runet 是俄羅斯基于國家網(wǎng)絡(luò)防御目的構(gòu)建的一個脫離全球互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)部局域網(wǎng)。

在烏克蘭方面，通信行業(yè)、醫(yī)療行業(yè)、國家研究機構(gòu)等國家關(guān)鍵基礎(chǔ)行業(yè)遭到的攻擊，具有很強的針對性。2 月以來，烏克蘭有 200 多個IP/域名遭受 DDoS 攻擊，遭受攻擊頻次最多的是烏克蘭最大的電信運營商基輔之星（Kyivstar）；受攻擊 IP 分布所屬行業(yè)最多的是互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商。3 月 28 日，烏克蘭通信商烏克蘭電信（Ukrtelecom）因遭遇重大網(wǎng)絡(luò)攻擊下線、中斷，網(wǎng)絡(luò)連接水平下降到戰(zhàn)前的 13%。Ukrtelecom 承擔(dān)烏克蘭約 80% 的基礎(chǔ)通信職能，是烏克蘭關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)節(jié)的重中之重?？梢姡娦抨P(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施致癱產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)不止網(wǎng)絡(luò)本身。

3．我國電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施同樣面臨風(fēng)險

在我國，電信網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施涉及終端、接入網(wǎng)、同步網(wǎng)、核心網(wǎng)，以及各類業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)，資產(chǎn)規(guī)模龐大。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入，傳統(tǒng)的信息與通信技術(shù)（ICT）邊界被打開，從封閉走向開放化，從通信走向互聯(lián)網(wǎng)化，并與云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)相融合。網(wǎng)絡(luò)云化/泛在化演進、面向個人服務(wù)（ToB）和面向企業(yè)服務(wù)（ToC）業(yè)務(wù)融合，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)開放暴露面不斷增加，網(wǎng)絡(luò)安全邊界進一步模糊，電信關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施正面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

一是核心自主可控能力不足。歐美國家頻繁利用技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)起貿(mào)易和技術(shù)戰(zhàn)，導(dǎo)致我國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施“核心技術(shù)受制于人”“核心元器件內(nèi)置后門”“存在未知漏洞”等風(fēng)險更加凸顯，嚴(yán)重威脅關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護，網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的核心元器件中高端內(nèi)存、大容量硬盤、高端光器件、信號收發(fā)模塊、FPGA 芯片的國產(chǎn)化是網(wǎng)絡(luò)自主可控亟待攻克的技術(shù)難點。

二是我國網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展起步階段。在產(chǎn)業(yè)規(guī)模上，網(wǎng)絡(luò)安全投入占信息化的投入比例約為 3%，而歐美等發(fā)達國家和地區(qū)均在 10% 以上，部分國家超過 15%。網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)整體協(xié)同力不足、核心技術(shù)、創(chuàng)新能力亟須加快突破，網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)未能有效賦能電信行業(yè)關(guān)鍵信息的安全保護。

三是電信網(wǎng)絡(luò)邊緣化部署和網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)的呈數(shù)量級增長現(xiàn)狀，進一步加劇了網(wǎng)絡(luò)設(shè)施分散、安全監(jiān)控響應(yīng)滯后的問題，加大了網(wǎng)絡(luò)安全管理難度，而且，與人和管理相關(guān)的安全事件占比較高，因此，電信企業(yè)需要更加重視建立有效協(xié)同的安全管理機制和保障組織，提高網(wǎng)絡(luò)安全人才培養(yǎng)力度。

二、電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護的法制實踐

關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護立法成為國家安全戰(zhàn)略重要的一個環(huán)節(jié)，網(wǎng)絡(luò)安全法及配套的政策法規(guī)對促進我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護具有顯著作用。美國、歐盟、日本等國家和地區(qū)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護起步較早，通過制定和發(fā)布一系列的戰(zhàn)略、政策和命令，構(gòu)建了較為完善的國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護體系，并且在不斷地動態(tài)調(diào)整強化。我國雖然起步較晚，但是通過吸納借鑒發(fā)達國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護經(jīng)驗，結(jié)合我國現(xiàn)狀，已經(jīng)開展包括立法、配套政策以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在內(nèi)的一系列法制保護實踐，相關(guān)法律制度及標(biāo)準(zhǔn)體系正在逐步完善。

1．國外的實踐

美國、歐盟、日本等國家和地區(qū)對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的范圍、保護目標(biāo)、措施方法及組織架構(gòu)都做出了詳細(xì)規(guī)定，并進行動態(tài)調(diào)整。美國自 2001 年起先后頒布《2002 年關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護法》（Critical Infrastructure Actof 2001）、《改進關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全行政令》（Executive Order - Improving CriticalInfrastructure Cybersecurity）等相關(guān)法律，并在接下來的 20 多年間不斷完善，經(jīng)歷了從圍繞關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施界定、機構(gòu)設(shè)置、責(zé)任落實、政企合作、信息共享機制等，到從原有的被動靜態(tài)防護轉(zhuǎn)變成為積極的動態(tài)防御，到將保障關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全上升到國家戰(zhàn)略層面。

歐盟先后制定了《歐洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護計劃綠皮書》（Green Paper on a EuropeanProgramme for Critical Infrastructure Protection）和《網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全指令》（Directive onSecurity of Network and Information Systems）等，旨在保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免受大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊和中斷，重點是預(yù)防、安全性和恢復(fù)力。2020 年發(fā)布的《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》（The EUCybersecurity Strategy），將增強關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的保護水平和恢復(fù)能力作為未來五年網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的核心工作。

日本持續(xù)關(guān)注關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護，建立了以政策法律為基礎(chǔ)，以組織機構(gòu)體系建設(shè)為重點，以監(jiān)測預(yù)警和信息共享機制為支撐，以技術(shù)、人員、資金支持為保障的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護制度。

就細(xì)分的電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護來說，美國已展開相關(guān)實踐。2015 年，美國國土安全部就針對通信、IT 等 16 個關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域制定了專項保護計劃《美國信息技術(shù)部門關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護計劃》（US NationalInfrastructure Protection-Information TechnologySector Specific Plan）等，以行業(yè)領(lǐng)域特點和實際為基礎(chǔ)，指導(dǎo)和規(guī)范保護工作的開展。

2．我國的實踐

我國積極開展關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護立法和標(biāo)準(zhǔn)實踐，同時規(guī)定優(yōu)先保障電信等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全運行，電信行業(yè)正在積極制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以銜接落實政策法規(guī)。

在立法方面，自 2017 年 6 月 1 日起實施的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》，專設(shè)“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運行安全”章節(jié)，對基本要求、部門分工以及主體責(zé)任等問題做出總體制度安排，要求構(gòu)建以事前預(yù)防、事中控制、事后恢復(fù)與懲治的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護體系。自 2020 年 6月 1 日起實施的《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》要求，確保關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全，維護國家安全。自 2021 年 9 月 1 日起正式實施的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》，對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護制度相關(guān)實施對象、責(zé)任主體、工作內(nèi)容等進行了總體性規(guī)定，確立了我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護的具體要求，與國家《數(shù)據(jù)安全法》《密碼法》《個人信息保護法》等共同為網(wǎng)絡(luò)安全法的配套法律法規(guī)。

在標(biāo)準(zhǔn)方面，2017 年以來，我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護標(biāo)準(zhǔn)體系開始布局。目前，全國信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會在研關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全標(biāo)準(zhǔn)有 9 項，涵蓋開展關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護工作基本安全要求、安全檢查評估流程和指標(biāo)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)運營者實施指南、供應(yīng)鏈安全管理、運營者安全能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)、保護部門態(tài)勢感知參考以及行業(yè)間協(xié)同機制等內(nèi)容。這些安全框架、基本要求、控制措施、檢查評估指南與已有的國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一起，共同形成了支撐關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障的標(biāo)準(zhǔn)體系。

上述政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了所有行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護基本要求，就電信行業(yè)來說，《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》對做出了相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院電信主管部門負(fù)責(zé)電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護和監(jiān)督管理工作；對基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)實施漏洞探測、滲透性測試等活動，應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院電信主管部門報告；國家采取措施，優(yōu)先保障能源、電信等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全運行。同時，我國電信行業(yè)領(lǐng)域的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護系列標(biāo)準(zhǔn)，也正在積極制定中。

綜上所述，我國電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護立法工作待進一步完善，《通信網(wǎng)絡(luò)安全防護管理辦法》等多項部門規(guī)章有待加緊修訂，需要與行業(yè)政策、關(guān)基條例做好銜接和落實，同時，更加需要加快出臺電信行業(yè)領(lǐng)域的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護系列標(biāo)準(zhǔn)，以符合電信業(yè)務(wù)復(fù)雜的特點。

三、對我國電信關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護的建議

綜合以上分析，我國需要從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)支撐等方面，提高電信網(wǎng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和可控性。

1．健全網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)體系

基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)、重要互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護通過完善的電信行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)體系進行合規(guī)管理，需要有針對性地制定電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護規(guī)范，并逐步細(xì)化。從邊界識別、保護要求、控制措施、保障指標(biāo)、應(yīng)急體系、檢查評估，以及供應(yīng)鏈安全、數(shù)據(jù)安全、信息共享、監(jiān)測預(yù)警等方面，系統(tǒng)地推進電信行業(yè)關(guān)基標(biāo)準(zhǔn)研制工作，能夠為安全技術(shù)手段建設(shè)和安全檢查檢測提供標(biāo)準(zhǔn)支撐，并在制定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上多層次、多維度地推進標(biāo)準(zhǔn)落地和實施。

2．加強安全保障體系建設(shè)

圍繞關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的分析識別、安全防護、檢測評估、監(jiān)測預(yù)警、技術(shù)對抗和事件處置六個環(huán)節(jié)，加強關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)手段和管理體系建設(shè)，常態(tài)化開展關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期安全管理，構(gòu)建關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障體系。

圖 關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障體系

電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者需建立關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護安全管理體系、技術(shù)體系和運營體系。首先，安全管理體系需要建立管理制度、設(shè)立管理機構(gòu)、規(guī)定管理人員進行安全建設(shè)和運維管理，對分析識別環(huán)節(jié)中業(yè)務(wù)識別、資產(chǎn)識別和風(fēng)險識別，安全防護環(huán)節(jié)的技術(shù)手段、容災(zāi)備份、供應(yīng)鏈和采購，檢測評估和監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)的威脅監(jiān)測、安全審計和檢測評估，事件處置環(huán)節(jié)的安全事件、應(yīng)急演練和事件處置等風(fēng)險點進行安全管理。其次，安全技術(shù)體系是在網(wǎng)絡(luò)安全等級保護三級以上實施重點保護，通過電信網(wǎng)絡(luò)與信息安全態(tài)勢感知平臺、安全系統(tǒng)和安全設(shè)備等設(shè)施對骨干網(wǎng)/城域網(wǎng)、移動網(wǎng)、IDC/云流量和基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定運行環(huán)境進行技術(shù)手段建設(shè)。最后，通過安全運營體系進行資產(chǎn)梳理清查、風(fēng)險發(fā)現(xiàn)、漏洞掃描加固、事件分析處置等運營過程管理。

另外，應(yīng)加強行業(yè)協(xié)同保護關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全，建立主動防御、信息共享、應(yīng)急響應(yīng)、預(yù)警通報和態(tài)勢感知等協(xié)同機制，共同建立電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護安全體系。

3．強化網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)支撐

網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展能夠推動資產(chǎn)測繪、監(jiān)測預(yù)警、威脅分析等網(wǎng)絡(luò)安全創(chuàng)新技術(shù)能力的提高、產(chǎn)品和服務(wù)的不斷提升，從而保障電信行業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升重要系統(tǒng)、關(guān)鍵節(jié)點及數(shù)據(jù)的安全防護能力，支撐關(guān)基全生命周期安全管理的保障體系建設(shè)。根據(jù)工信部2021 年編制的《網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃》，到 2023 年，電信等重點行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全投入占信息化投入比例將不低于 10%，將進一步推動電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全能力升級。一是加快關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，夯實網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力；二是開展網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)應(yīng)用試點示范，支持面向關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用；三是提升網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品和服務(wù)供給水平，舉辦多層次網(wǎng)絡(luò)安全技能競賽，強化人才隊伍支撐保障。

（本文刊登于《中國信息安全》雜志2022年第4期）